Santé
Réduction des Risques
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SWAPS nº 60

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Droit

Comment la loi de 1970 est appliquée en 2010

par Catherine Catherine Katz

La loi du 31 décembre 1970 constitue le cadre légal dans lequel s’inscrit, toujours aujourd’hui, la politique française de lutte contre les drogues.

Notons au préalable, comme l’expliquait Christophe Baconnier dans son article "Réformer la loi de 1970" paru dans la revue Swaps de juin/juillet 1999, qu’il y a trois types d’infractions en matière de stupéfiants prévus dans la loi de 1970, dont les deux premiers n’ont été introduits dans le code pénal qu’en 1994, s’effaçant dès lors du code de la santé publique : 1) l’usage illicite de stupéfiant ; 2) les délits de la provocation à l’usage ou au trafic, de la présentation sous un jour favorable de l’usage et du trafic de stupéfiants qui n’est poursuivie qu’en cas d’intention réellement malveillante ; 3) toutes les infractions-crimes et délits constitutifs d’atteintes aux personnes - qui constituent des faits de trafic de stupéfiants.

Une évolution souple du droit
Les parlementaires n’ont pas souhaité, depuis quarante ans, mettre en oeuvre une réforme globale pour modifier en profondeur le dispositif de lutte préventive et répressive contre les drogues, le jugeant adapté à notre époque, même si plusieurs toilettages ont été nécessaires. Et si la loi de 1970 n’a pas été modifiée, il s’agit de dégager les quelques textes complémentaires permettant une évolution souple de notre droit dans ce domaine.

En 1991 est adoptée une loi qui facilite la recherche et la constatation des faits de trafic de drogue en autorisant les "livraisons surveillées" et les "coups d’achat" par la police. Par ailleurs, le législateur a prévu un allongement des délais de prescription de l’action publique, a renforcé la contrainte par corps, et a prévu la saisie conservatoire des biens de la personne mise en examen - biens qui ne peuvent dès lors plus être dilapidés, ni dissimulés - et même la fermeture provisoire de l’établissement où se développe un trafic de stupéfiants commis par l’exploitant des lieux ou avec sa complicité.

Le 3 février 2003, les parlementaires adoptent un texte conférant un statut légal aux peines infligées au conducteur sous l’influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants.

Un an plus tard, le 9 août 2004, le Parlement adopte la loi relative à la politique de la santé publique, qui introduit pour la première fois la notion de réduction des risques dans la loi, dispositif à visée préventive. Codifiée dans le code de la santé publique, la loi prévoit que la définition de la réduction des risques relève de la compétence de l’Etat. La loi de Santé Publique prévoit la définition d’un cadre de référence pour les activités de réduction des risques en direction des consommateurs de stupéfiants. Les acteurs, professionnels de santé ou du travail social ou membres d’associations, comme les personnes auxquelles s’adressent ces activités doivent être protégés des incriminations d’usage ou d’incitation à l’usage au cours de ces interventions. Les services en charge de la répression du trafic et de l’usage de stupéfiants doivent pouvoir clairement reconnaître les acteurs et les activités relevant de la réduction des risques. La France devient alors le premier pays européen à conférer un cadre légal au dispositif de la réduction des risques.

Une circulaire du ministère de la Justice prise le 8 avril 2005, relative à la lutte contre la toxicomanie et les dépendances, donne aux magistrats du parquet des lignes à suivre. Elle sollicite une réponse judiciaire adaptée et diversifiée à l’égard des usagers, et rappelle les mesures alternatives de sanctions, telle l’injonction thérapeutique ou la composition pénale, ainsi qu’une répression accrue des infractions tendant à inciter à l’usage de stupéfiants.

Le 5 mars 2007 est adopté la loi relative à la prévention de la délinquance. Dans ses dispositions concernant la lutte contre la toxicomanie, la loi marque clairement le refus du gouvernement de banaliser la consommation de produits stupéfiants.
La réforme s’articule autour de quatre axes : adapter la réponse judiciaire au niveau de consommation, élargir le panel des sanctions applicables en fonction des contextes de consommation, aggraver les sanctions pour les cas d’usage particulièrement dommageables pour la société, et mieux prendre en compte la dimension sanitaire du traitement judiciaire de ce contentieux. La procédure de jugement a donc été simplifiée, permettant une réponse plus adaptée à ce contentieux de masse. Sont mises en exergue des alternatives à la peine judiciaire. Par exemple la composition pénale ; elle limite la peine encourue à une peine d’amende et/ou à des sanctions d’accompagnement, tels l’injonction thérapeutique, le stage de sensibilisation aux dangers des drogues ou le stage d’intérêt général. Egalement l’ordonnance pénale ; jusqu’alors réservée aux contentieux routiers, elle est aujourd’hui élargie au domaine de la toxicomanie. Elle s’adresse aux usagers majeurs ne nécessitant pas de traitement ni de soins particuliers. Elle écarte également la possibilité d’emprisonnement et elle acquiert, une fois les délais de recours épuisés, la même force qu’une décision rendue par un tribunal correctionnel. Cela entraîne une inscription au casier.

Le stage de sensibilisation aux dangers des stupéfiants est une des nouveautés de la réforme de 2007. Proposé par le procureur de la République à tout auteur majeur ou mineur d’au moins treize ans, ce stage devra être réalisé dans les 6 mois de la condamnation et les frais de ce stage sont, en principe, à la charge des délinquants sans excéder 450 euros. Ce stage peut aussi être ordonné par le juge dans le cadre de l’ordonnance pénale et à titre de peine complémentaire.
Il est difficile d’évaluer l’efficacité de ces stages, sanction financière pédagogique, dont la mise en oeuvre est inégale en fonction des régions. Plusieurs évaluations ont été menées en France en 2009/2010, en fonction des ressorts juridictionnels. Par exemple, à Paris, au premier semestre 2010, 14 sessions ont eu lieu rassemblant un total de 130 stagiaires ; la durée des stages, initialement de deux jours, a été portée à une journée. La moitié des stagiaires ont jugé que le stage avait permis de faire évoluer leurs représentations sur les addictions. Mais la proportion de personnes stagiaires qui, à l’issue du stage, cessent ou envisagent d’arrêter de consommer des drogues n’est pas mentionnée dans l’évaluation. Le pourcentage de récidive chez les stagiaires n’est pas non plus chiffré, et ne peut donc être comparé à celui en population générale.
Dans le Bas-Rhin, entre mai 2009 et janvier 2010, 11 stages ont été réalisés. Sur les 117 notifications prononcées, 100 personnes se sont présentées au stage, soit un taux d’acceptation de la mesure de 85%.

S’agissant du dispositif de l’injonction thérapeutique, déjà mis en place par la loi de 1970 mais peu utilisé, sa pratique est valorisée et renforcée par l’intervention du médecin relais, interlocuteur unique de l’autorité judiciaire, qui doit orienter les toxicomanes sous main de justice vers une structure adaptée en fonction du niveau de dépendance, et assurer le suivi des patients en liaison avec les praticiens désignés. Le médecin-relais doit assurer l’interface entre l’institution judiciaire et ses partenaires sanitaires et permettre d’organiser un suivi strict.

La circulaire du 9 mai 2008 qui reprend les innovations de la loi du 5 mars 2007, détaille la mesure d’injonction thérapeutique qui peut être décidée dans le cadre des alternatives aux poursuites et de la composition pénale, à l’égard de l’usager majeur ainsi que du mineur de treize ans, comme peine complémentaire ou en modalité d’exécution d’une peine dans le cadre du sursis avec mise à l’épreuve, ainsi qu’en matière d’infractions liées à l’abus d’alcool. L’injonction thérapeutique peut également être ordonnée par le juge d’instruction, le juge des enfants ou le juge des libertés et de la détention, prononcée par la juridiction de jugement ou imposée par le juge de l’application des peines.

L’arrêté du 21 septembre 2009 fixe les conditions de la rémunération versée au médecin relais permettant l’habilitation de médecins en vue de la mise en oeuvre effective de la mesure d’injonction thérapeutique, telle que prévue par la loi du 5 mars 2007. L’indemnité versée au médecin par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DASS) est forfaitaire (pour une année civile et par personne suivie).
Cet arrêté, indispensable à la mise en oeuvre de cette mesure, a été pris plus de deux ans après l’adoption de la Loi, ce qui explique en partie les difficultés à constituer les listes de médecins relais au plan départemental et donc la lenteur de la mise en place de cette mesure.

Cette loi, également, sanctionne plus sévèrement certains cas d’usage. Notamment les personnels des entreprises de transport public exerçant une profession susceptible de mettre directement en danger la vie d’autrui, ainsi que les personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, pris en infraction d’usage dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

En outre, sur le volet de la répression des infractions préparatoires à l’usage impliquant des mineurs, dans les lieux devant faire l’objet d’une attention particulière comme l’enceinte des établissements d’enseignement, d’éducation ou dans les locaux de l’administration, la loi du 5 mars 2007 prévoit également des sanctions aggravées.

Le "proxénétisme de la drogue" - à savoir l’enrichissement de son train de vie impossible de justifier car généré par le trafic de la drogue - est également puni de peines aggravées lorsque les trafiquants ou usagers fréquentés par celui qui commet l’infraction sont mineurs.

Enfin, la loi prévoit une aggravation possible des peines en cas de violences commises sous l’emprise manifeste de stupéfiants ou en état d’ivresse manifeste, ainsi que pour les faits de viol, d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles commis dans les mêmes circonstances.

L’esprit de la Loi n’a pas évolué
Nous constatons que les autorités publiques ont certes pris des mesures pour compléter, dans le sens d’une répression plus efficace, la législation sur certains cas d’usage, mais ni le fonctionnement, ni l’esprit de la loi de 1970 n’ont évolué sur l’usage de stupéfiants.

L’Observatoire français des drogues et des toxicomanies a recensé en 2010 le nombre d’interpellations et de condamnations par produit. En 2009, les interpellations pour usage de cannabis représentent environ 90% des interpellations pour usage de stupéfiants, c’est-à-dire 124921 interpellations.

Si les statistiques judiciaires ne détaillent pas les condamnations par produit, les infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) comprennent vraisemblablement une part significative de procédures qui lui sont liées. Les condamnations prononcées pour ILS représentent 7,3% en 2008 de l’ensemble des condamnations prononcées pour un délit, soit 42649 condamnations. L’usage illicite du cannabis représente 45% des délits soit 19069 cas.

Afin de faciliter la recherche et la constatation des faits de trafic de stupéfiant notamment, des magistrats et des services d’enquête spécialisés ont été mis en place :
Créés par la circulaire interministérielle du 22 mai 2002, les groupes d’intervention régionaux (GIR) composés d’agents du fisc, des douanes, de la concurrence, de la police et de la gendarmerie ont pour mission de lutter contre l’économie souterraine et les différentes formes de délinquance qui l’accompagnent en privilégiant une action sur les zones sensibles urbaines et sur les trafics de stupéfiants.

Le décret du 16 septembre 2004 a créé huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) en matière de criminalité organisée compétentes sur le ressort de plusieurs cours d’appel. Répondant au double objectif de rapidité et d’efficacité, le législateur a donné aux magistrats et aux enquêteurs de nouveaux moyens juridiques afin de lutter plus efficacement contre les grands réseaux de criminalité (infiltration, perquisitions nocturnes, sonorisations et fixations d’images de certains lieux et véhicules, repentis...).

La loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, entend priver les délinquants des moyens de leur train de vie, et ce dès le début des investigations. L’objectif est de renforcer l’effet dissuasif de la sanction pénale, de lutter plus efficacement contre la délinquance et les délits crapuleux, et de disposer d’outils juridiques adaptés à la criminalité internationale. La loi permet ainsi d’éviter que les délinquants n’organisent leur propre insolvabilité par la suite.

Une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués est créée, qui sera chargée de la gestion des biens complexes (tels les bateaux, les animaux, les immeubles...), gestion qui aujourd’hui pèse sur les services enquêteurs et les magistrats.

Le paradoxe des salles de consommation
Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies est élaboré tous les quatre ans, et le plan 2008-2011 énonce 158 mesures avec un équilibre des volets prévention (38 mesures), sanitaires (69 mesures), et application de la loi (41 mesures) ; son principal objectif est de retarder l’entrée en consommation. A l’heure des bilans, et avant l’élaboration du prochain plan, il faudra procéder à l’évaluation de sa mise en oeuvre et de ses effets, qui servira de base, peut-être à l’élaboration de nouveaux textes.

Ce Plan ne prévoit pas l’expérimentation des salles de consommation à l’inverse des communautés thérapeutiques. La presse s’est fait l’écho de l’expérimentation souhaitée par certains, en France, de salles de consommation et le ministère de la santé y était favorable. Pour le gouvernement en revanche "ces salles ne sont ni utiles, ni souhaitables" car la priorité "est de réduire la consommation des drogues en France, non de l’accompagner voire de l’organiser". Mais la véritable question est de savoir si cette expérimentation est légalement possible. En effet, il existe un paradoxe à vouloir laisser utiliser dans ces salles des produits stupéfiants interdits sur le reste du territoire français.