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SWAPS nº 57

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Franco-Slovaquie

Jumelages européens : un partenariat "gagnant-gagnant"

par Mattthieu Chalumeau (OFDT)

Les deux derniers plans d'action anti-drogue de l'UE ont inscrit la réinsertion sociale parmi leurs objectifs afin d'améliorer la situation sanitaire et sociale des usagers de drogues dans chacun des pays membres : "améliorer l'accès aux programmes de rééducation et de réinsertion sociale et en élargir la portée". Retour sur plus de deux ans de partenariat franco-slovaque à partir d'un projet de jumelage.

L’instrument majeur de la Commission européenne : le jumelage
Le gouvernement slovaque et en particulier son ministère du travail, des affaires sociales et de la famille a décidé d’inscrire le thème de la réinsertion sociale dans ses priorités. Ainsi il a retenu, dans le cadre d’un appel d’offres de jumelage de la Commission européenne, la proposition française portée par la Mildt en décembre 2006, en lui associant la Finlande comme partenaire junior. Ce jumelage, dont l’objectif était de contribuer à améliorer la resocialisation des personnes dépendantes des substances psychoactives1, a débuté en juillet 2007 avec l’arrivée à Bratislava du conseiller résident de jumelage, mis à disposition des autorités slovaques à temps plein, pour conduire le programme pendant ses 18 mois.

Le transfert de compétence
Le principal instrument mis à la disposition des jumelages européens est le transfert de compétences : la majeure partie du budget est consacrée au financement d’interventions des "experts" sollicités pour mettre en oeuvre les composantes du projet.

Pour ce jumelage, il s’agissait de dresser un état des lieux national de la prise en charge sanitaire et sociale des personnes présentant des conduites addictives problématiques, d’élaborer un guide de bonnes pratiques professionnelles et des modules de formation destinés aux professionnels des centres de réinsertion slovaques et enfin de mettre en oeuvre une partie de cette formation.

Les experts étaient majoritairement Français et Finlandais, même si il a été fait appel à d’autres Etats de l’UE (Belgique, Italie, Pologne...). Les experts sont recrutés, soit pour leur appartenance à une institution publique pertinente, soit en fonction de leurs compétences techniques. Dans tous les cas, un intérêt personnel ou une expérience dans ce type de projets internationaux sont des atouts incontestables : un "transfert de compétences" nécessite, au-delà des qualités professionnelles requises, un savoir faire pédagogique appliqué à un environnement multiculturel. Le rôle du conseiller résident de jumelage est ici essentiel, notamment en matière de pertinence des experts mobilisés, du partage des connaissances acquises sur le contexte et les enjeux nationaux, d’animation et de modération des séances de travail et enfin d’analyse "à chaud" des interventions avec les partenaires locaux. Ainsi, lors d’une présentation du dispositif français de prise en charge des usagers de drogues, la représentante du gouvernement slovaque a compris que la buprénorphine haut dosage était prescrite à tous les usagers de drogues et pas seulement à ceux dépendants des opiacés. Cette compréhension a occasionné un certain nombre de difficultés imprévues et le malentendu n’a pu être levé que progressivement et après de nombreux échanges. Ces situations sont assez courantes lorsque la langue de travail n’est pas commune et que les contextes, dispositifs et représentations sont parfois très éloignés.

L’évaluation des impacts
Les jumelages bénéficient aujourd’hui d’un cadre structuré, du fait de l’expérience acquise depuis plus de dix ans : un manuel technique très précis est à la disposition de l’ensemble des acteurs pour la conduite du projet. L’évaluation en continu s’opère par des réunions trimestrielles du comité de pilotage et des rapports périodiques, précisant l’état d’avancement des activités et les difficultés éventuellement rencontrées. Une batterie d’indicateurs élaborés par la Commission accompagne cette démarche. Enfin, un rapport final, élaboré conjointement par les partenaires, synthétise les résultats obtenus, propose des recommandations et tente d’évaluer les impacts du projet.

Il est particulièrement difficile, en toute fin de projet, d’en mesurer les impacts à l’exception des opérations visibles (en l’occurrence le changement législatif ou l’accréditation universitaire de la formation). En effet, ce type de programme s’inscrit dans des évolutions institutionnelles ou de pratiques et représentations qui ne pourront être évaluées (et encore !) qu’à long terme. Par ailleurs, des réalisations inattendues et non programmées peuvent surgir en cours d’action et être portées au crédit du projet, sans que celui-ci en soit à l’origine : une fédération nationale des centres de réinsertion slovaques s’est ainsi constituée "spontanément" au niveau national, pour mieux structurer la place des professionnels dans le projet, mais aussi probablement, pour se préparer à "l’après jumelage". Les exemples d’organisations regroupant des professionnels comme l’Anitea ou la Fnars, qui ont pu être présentés en cours de projet, peuvent avoir exercé une influence réelle sur sa constitution.

Au-delà de la mise en oeuvre des "activités obligatoires" prévues dans le contrat de jumelage, un certain nombre d’avancées collatérales peuvent être mises au profit du projet :

Non officiellement reconnus par les pouvoirs publics, les stratégies ou programmes de réduction des risques, animés par de petites ONG locales, ont bénéficié du poids de ce projet européen, en les ramenant régulièrement au coeur d’une stratégie globale de prise en charge. Ces porteurs de projets ont pu bénéficier de l’encouragement et du support technique et politique des experts qu’ils ont rencontré à cette occasion. De plus, certains centres de réinsertion slovaques, ont souligné en fin de programme, la nécessité de travailler à l’avenir, plus étroitement avec ces structures de première ligne.

Enfin, la multiplication de rencontres techniques réunissant les principaux acteurs de la prise en charge a des vertus pédagogiques et d’auto-formation non négligeables. Lors de la conférence finale, la représentante de l’une des principales régions slovaques2 a conclu par ces mots, en s’adressant aux directeurs de centres : "Aujourd’hui, je comprends votre travail, je connais vos méthodes et je suis convaincue de son utilité ; il me sera maintenant plus facile de vous soutenir et de légitimer votre travail lors des arbitrages financiers avec les élus de la Région."

Des avancées aussi pour les partenaires
Au-delà des avancées que ce jumelage peut permettre pour les "bénéficiaires" slovaques (Etat, collectivités locales, professionnels et personnes prises en charge), des impacts favorables "non programmés" semblent également se dessiner au profit des partenaires - c’est-à-dire, dans le cas présent, les institutions et experts français engagés dans l’action.

Le projet est contractualisé par une convention signée entre la Mildt et son homologue slovaque, le Secrétariat général de lutte contre les drogues, instance interministérielle elle aussi.

Pour le contractant (la Mildt ici), un accord de jumelage signifie un engagement politique fort vis-à-vis du pays partenaire ainsi qu’une opportunité de mobiliser son expertise pour accompagner des évolutions profondes. Les chargés de missions de la Mildt, dans leur domaine de compétence, participent au projet et proposent des orientations stratégiques. Le chef de projet français est particulièrement mobilisé. Garant de la conduite du projet, il est à l’interface des deux Etats et peut se nourrir des réflexions du projet pour alimenter une réflexion nationale. Le nouveau chapitre relatif à l’amélioration de la prise en charge sociale des usagers de drogues (Fiche 3-10) du plan gouvernemental français 2008-2011 a été rédigé pendant le jumelage. Les réflexions conduites avec les Slovaques et les autres partenaires européens sur cette problématique ne peuvent pas y être totalement étrangères. Les débats conduits autour de la gestion des Communautés thérapeutiques ont également bénéficié à la réflexion française sur son propre dispositif.

Concernant les experts, le choix a été fait de ne mobiliser qu’un groupe restreint de personnalités (une quinzaine d’intervenants) afin de favoriser la cohérence globale. Quatre catégories d’experts sont intervenues : fonctionnaires de l’administration centrale (Mildt, DGAS), représentants de fédérations professionnelles (Anitea et Fnars), intervenants en toxicomanie (addictologues, directeurs de CSST et communautés thérapeutiques, travailleurs sociaux) et professionnels de l’insertion et de la formation (insertion par l’emploi, hébergement...).

Un réseau ad hoc pluridisciplinaire et traversant les clivages traditionnels s’est ainsi constitué. Les membres informels de cette "équipe" ont travaillé ensemble, pour un objectif précis mais en dehors de leur environnement professionnel. L’engagement de ce groupe a été très important, parfois bien au-delà des exigences contractuelles. Pour les plus mobilisés, il faut aussi trouver la disponibilité et la cohérence avec ses propres activités et obligations professionnelles. L’investissement de certains experts, et particulièrement ceux issus de l’administration centrale, a reposé principalement sur leur volonté et leur capacité à justifier régulièrement la pertinence de leur intervention vis-à-vis de leurs directions ou services de rattachement. La participation à ce genre de projet semble souvent être perçue comme "un truc en plus" ; rarement encouragées, ces missions sont pour les agents publics, parfois délicates à inscrire dans le cadre de leur fonction.

Néanmoins, cet engagement a également pu produire des satisfactions et avancées significatives et constituer une "bouffée d’oxygène" pour des professionnels très mobilisés sur le terrain et le travail quotidien : conceptualisation des pratiques à l’occasion de présentations pour des publics très variés, confrontation des savoir-faire, auto-formation au contact d’autres équipes et méthodologies ("entre Français" également : au départ peu convaincus de la pertinence des modèles de type "communautés thérapeutiques" l’un des experts français, directeur d’un centre de soin en ambulatoire, a estimé plus tard, qu’un séjour dans une de ces communautés pourrait avoir du sens pour l’une des personnes suivies dans son centre. Les débats animés, notamment nocturnes, avec d’autres professionnels convaincus par ces approches peuvent expliquer cette évolution.)... De plus, les affinités personnelles ou simplement professionnelles construites à l’occasion de ce jumelage sont ensuite directement importées en France : les collaborations entre les acteurs de ce groupe se poursuivent naturellement dans le cadre de leurs activités respectives (échanges, poursuite de la réflexion, portage commun de projets...). Cette aventure collective constitue un ciment entre ses acteurs, utile aux échanges et partenariats nationaux.

En France, une mobilisation à améliorer
Correctement préparés et bien coordonnés, les jumelages sont des instruments très efficaces. Utiles aux pays bénéficiaires, qui ont la possibilité d’investir massivement dans une problématique jugée prioritaire, ils sont également profitables aux Etats et partenaires responsables de leur mise en oeuvre.

Cet outil favorise les échanges entre Etats et la construction d’une identité européenne. Plus proche des réalités de ses voisins, il devient plus facile de se comprendre lors d’échanges ou à l’occasion de rencontres animées par les différentes instances internationales.

Les jumelages sont aussi des déclencheurs de futurs partenariats bilatéraux, entre Etats membres ou professionnels.

Paradoxalement, la France reste moins mobilisée sur ces jumelages que certains de ses voisins, alors qu’elle peut aujourd’hui bénéficier de l’appui d’instances techniques compétentes (Civipol-Conseil, Egide, Adecri...), que son réservoir d’experts est important, et malgré les intérêts stratégiques et techniques évidents de ces projets.

Les jumelages avec les dix nouveaux pays qui ont intégré l’UE ne sont plus possibles depuis 2006, mais une nouvelle page s’ouvre avec les Etats qui ont récemment intégré l’UE (Roumanie et Bulgarie) et ceux en cours d’accession ou candidats potentiels (Albanie, Croatie, Serbie... et Turquie).

Les différentes institutions françaises ont tout à gagner à s’inscrire dans ces programmes. Parfois réticentes pour des raisons de contraintes administratives (on apprend pourtant assez vite à gérer les contraintes européennes !), nos agences et institutions doivent inclure ces projets dans leurs axes de travail et en faire des priorités. Mais cela doit se faire dans des conditions favorables : amélioration de la veille des appels d’offres, sélection précise des projets en lien et en cohérence avec les priorités nationales et, enfin, encouragement et facilitation des mouvements de personnel sur des projets internationaux.

La RdR en Slovaquie

La Slovaquie compte 5,4 millions d’habitants. La consommation de produits psychoactifs y est en constante augmentation. Des programmes d’échange de seringues existent dans dix villes du pays, et quelque 420000 seringues ont été échangées en 2007. La même année, 500 personnes bénéficiaient d’un traitement de substitution, dont 450 sous méthadone.

Pour en savoir plus sur la situation du pays en matière de drogues, consulter le très complet site de l’agence européenne OEDT qui propose (en anglais) une description synthétique à l’adresse

www.emcdda.europa.eu/publications/country-overviews/sk



1 La prise en charge médico-sociale des usagers de drogues en slovaquie repose principalement sur un réseau de centres résidentiels, fortement inspirés des modèles des communautés thérapeutiques. L’héroïne et la pervitine (amphétamine) sont les deux principales substances à l’origine de la prise en charge. L’offre de soin en ambulatoire, bien qu’en développement, est relativement réduit.
2 La récente décentralisation a confié aux régions la gestion et le financement de la plupart des politiques sociales, dont les centres de réinsertion pour personnes dépendantes aux drogues, dont elles ont entièrement la charge.